Vorlage - SGM/2020/378  

1. Die Neufassung der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 6 Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz (NKAG) für straßenbauliche Maßnahmen in der Samtgemeinde Meinersen (ABS) wird beschlossen – Anlage 1.

2. Die Neufassung der Straßenausbaubeitragssatzung tritt zum 01.01.2021 in Kraft.

Die Straßenausbaubeitragssatzung der Samtgemeinde Meinersen gilt ausschließlich für in ihrer Baulast stehende Gemeindeverbindungsstraßen. Gemeindeverbindungsstraßen sind Anlagen, die ausschließlich im Außenbereich verlaufen und demzufolge auch nur Außenbereichsgrundstücke erschließen bzw. bevorteilen können.

Aufgrund dieser Vorgabe ist die ABS der Samtgemeinde wesentlich schlanker gefasst, als die umfänglichen Straßenausbaubeitragssatzungen der Mitgliedsgemeinden. Demzufolge enthält die ABS auch nur einen Anteilssatz zur Ermittlung des umlagefähigen Aufwandes. Ebenso entfallen die ausführlichen Verteilungsregelungen für innerorts gelegene Grundstücke.

Die Erhebung eines wiederkehrenden Beitrages nach § 6 c NKAG ist bei den örtlich separat verlaufenden Gemeindeverbindungsstraßen nicht möglich. Die Bildung von Abrechnungseinheiten – wie bei Innerortslagen der Gemeinden möglich und zulässig - scheidet bei Gemeindeverbindungsstraßen schon von vornherein aus.

Viele Bürgerinnen und Bürger empfinden die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen durch die Kommunen als ungerecht, da sie den Ausbau „ihrer Straße“ nicht mit einer für sie gegebenen Vorteilssituation in Zusammenhang sehen. Insbesondere hohe Beiträge werden nicht akzeptiert.

Den Kommunen in Niedersachsen ist es unter Berücksichtigung ihrer individuellen Finanzkraft grundsätzlich freigestellt, für die in ihrer Baulast stehenden öffentlichen Straßen – hier: Gemeindeverbindungsstraßen - Straßenausbaubeiträge zu erheben. Sofern eine Erhebung unverändert stattfinden soll, ist die Kommune gehalten, eine entsprechende Satzung zu erlassen. Zudem gelten die in § 111 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) geregelten Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung. Danach hat die Samtgemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel vorrangig aus speziellen Entgelten (Gebühren, Beiträge) und nachrangig aus allgemeinen Umlagen zu beschaffen.

Im Bereich der öffentlichen Medien werden derzeit folgende Varianten in Zusammenhang mit den Straßenausbaubeiträgen kontrovers diskutiert:

1. Beibehaltung – auch unter Einbeziehung der Vergünstigungsregelungen für die Beitragspflichtigen nach § 6 b NKAG und
2. Abschaffung.

Zu I.: Beibehaltung

Mit der vom Nds. Landtag beschlossenen Änderung des NKAG und anderer Gesetze zur Flexibilisierung von Straßenausbaubeiträgen vom 24.10.2019 – Anlage 2 - wird den Kommunen die Möglichkeit eingeräumt, zum einen die Beitragslast für die betroffenen Grundstückseigentümer zu senken und zum anderen – unabhängig von bereits bestehenden Billigkeitsregelungen – eine Verrentung von Beiträgen zuzulassen.

Der neue § 6 b NKAG soll die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Beiträgen in § 6 NKAG lediglich ergänzen. § 6 NKAG bleibt weiterhin Ermächtigungsgrundlage – insbesondere für die Erhebung von Beiträgen für Verkehrsanlagen. Ebenso bleibt die Verteilung des beitragsfähigen Aufwandes nach dem Vorteilsprinzip unverändert bestehen.

Zur abschließenden Entscheidungsfindung werden sämtliche auf der Gesetzesänderung basierenden Details nachfolgend erläutert. 

Die aktuelle Straßenausbaubeitragssatzung aus dem Jahre 2010 wurde vom Fachanwaltsbüro Appelhagen aus Braunschweig überarbeitet und ergänzt. In der als Anlage beigefügten Übersicht - Anlage 3 - wurden die Änderungen und Ergänzungen der alten Fassung gegenübergestellt und farblich markiert.

Fast alle vom Gesetzgeber verfassten Änderungen führen zur Entlastung der betroffenen Beitragspflichtigen und gegenteilig zu einer höheren Belastung des Haushaltes der Samtgemeinde.

Im Einzelnen:

1. Verringerung des Anteilssatzes der Anlieger nach § 4 ABS (keine Regelung der NKAG-Neufassung)

Im Rahmen der Neufassung der Straßenausbaubeitragssatzung wird auf Initiative der Verwaltung eine Reduzierung des Anteilssatzes zugunsten der Anlieger von bisher 30 v.H. auf nunmehr 20 v.H. vorgeschlagen.

Mit der vorgeschlagenen Änderung erfolgt eine Umstellung auf nunmehr geltende Minimalsätze zu Lasten der Samtgemeinde.

Die Bestimmung der Anteilssätze ist ein Akt der gemeindlichen Rechtsetzung.

Die finanziellen Folgen der Anpassung des Anteilssatzes kann der Beispielberechnung – Anlagen 4 und 5 – entnommen werden.

Empfehlung der Verwaltung: Aufnahme in die ABS

2. Festlegung eines höheren Kostendeckungsgrades durch die Samtgemeinde (§ 6 b Abs. 1 Satz 1 NKAG Neufassung)

Als weitere Möglichkeit zur Entlastung der beitragspflichtigen Anlieger hat der Gesetzgeber den Samtgemeinden die Option eingeräumt, bei der Bemessung der Straßenausbaubeiträge nur einen Teil des beitragsfähigen Aufwandes einzubeziehen. Somit besteht theoretisch die Möglichkeit, den beitragsfähigen Aufwand um pauschal 10 v.H. zu kürzen.

Da bereits unter Ziffer 1. die Reduzierung der Anteilssätze für die Anlieger vorgeschlagen wurde, ist aus Sicht der Verwaltung eine doppelte Ermäßigung entbehrlich.

Empfehlung der Verwaltung: Keine Aufnahme in die ABS

3. Abzug von Zuschüssen vom beitragsfähigen Aufwand vor Berechnung der Beiträge (§ 6 b Abs. 1 Satz 2 NKAG Neufassung)

Nach § 4 Abs. 3 der bisherigen ABS waren Zuschüsse Dritter, soweit der Zuschussgeber nichts anderes bestimmt hat, zunächst zur Deckung der Anteile der Samtgemeinde zu verwenden. Diese Regelung kann durch eine Formulierung ersetzt werden, wonach die Zuschüsse – zugunsten der Anlieger - vom beitragsfähigen Aufwand abzuziehen sind.

Zu den bisher durchgeführten Abrechnungen im Zusammenhang mit der Gewährung von Zuschüssen beim Ausbau von Gemeindeverbindungsstraßen ergeben sich de facto keine Änderungen, weil der Zuschussgeber bei diesen Erhebungen schon immer bestimmt hat, dass die Zuwendungen direkt vom beitragsfähigen Aufwand in Abzug zu bringen waren. Insoweit haben die Beitragspflichtigen schon immer auch von diesen Zuschüssen profitiert.

Empfehlung der Verwaltung: Aufnahme in die ABS

4. Zulässigkeit von Eckgrundstücksvergünstigungen (§ 6 b Abs. 2 NKAG Neufassung)

Seitens der beratenden Fachanwälte Appelhagen und der Verwaltung wird die Anwendung einer Eckgrundstücksvergünstigung im Straßenausbaubeitragsrecht für Außenbereichsgrundstücke – wie bei der Abrechnung von Gemeindeverbindungsstraßen – generell nicht empfohlen, zumal es sich bei diesen Grundstücken um großflächige Parzellen (Acker-, Wiesen- und Waldflächen) handelt, die in der Regel mehrere Zufahrten von weiteren Straßen besitzen.

Diese Regelung sollte sich ausschließlich auf baulich oder gewerblich genutzte Grundstücke innerhalb der Ortslage beziehen und somit nur in die gemeindlichen Straßenausbaubeitragssatzungen aufgenommen werden. 

Empfehlung der Verwaltung:  Keine Aufnahme in die ABS

5. Aufnahme einer Tiefenbegrenzungsregelung (§ 6 b Abs. 2 NKAG Neufassung)

Nach § 6 b Abs. 2 NKAG können tiefenmäßige Begrenzungen grundsätzlich in die ABS aufgenommen werden.

Da die bestehende ABS der Samtgemeinde Meinersen – wie bereits erwähnt – nur für Außenbereichsflächen anwendbar ist, entfällt die Festlegung einer Tiefenbegrenzung. Nach § 5 der ABS ist bei Flächen im Außenbereich immer die Gesamtfläche des Grundstücks im bürgerlich-rechtlichen Sinne zugrunde zu legen. Somit war bisher die Aufnahme einer Tiefenbegrenzung aus Rechtsgründen unzulässig.

Empfehlung der Verwaltung: Keine Aufnahme in die ABS

6. Verrentungsmöglichkeit (§ 6 b Abs. 4 NKAG Neufassung)

Durch die Neuregelung kann die Kommune auf Antrag zulassen, dass der Beitrag für Verkehrsanlagen in Form einer Rente gezahlt wird. Durch die Verrentung wird die Fälligkeit von Teilen der Beitragsschuld unterschiedlich hinausgeschoben – maximal für einen Zeitraum von 20 Jahren. Die Antragstellung sollte erst ab einem Beitrag in Höhe von 5.000,00 € zulässig sein.

Der Zinssatz richtet sich nach dem jeweils zu Beginn des Jahres geltenden Basiszinssatz nach § 247 des Bürgerlichen Gesetzbuches, der derzeit negativ bei – 0,88 % liegt. Bei einem vorgeschlagenen Festzinssatz von 2 % beträgt damit die Realverzinsung = + 1,12 %.

Ab dem vierten Jahr nach Fälligkeit des Beitrages muss eine Sicherungshypothek in das jeweilige Grundbuch eingetragen werden, weil die Beitragsforderung als öffentliche Last dann ihren Vorrang im Rahmen einer Zwangsversteigerung verliert und von dem dritten Rang in den siebten Rang zurückfällt. Durch die Sicherungshypothek wird gewährleistet, dass die Forderung im vierten Rang realisierbar bleibt. 

Empfehlung der Verwaltung: Aufnahme in die ABS

Nachrichtlich:

Neben dem Verrentungsverfahren wird es weiterhin die Möglichkeit der Stundungs- und Ratenzahlungsgewährung – gerade bei Beiträgen unter 5.000,00 € - geben. Hierzu wird in § 6 b Abs. 4 NKAG explizit darauf hingewiesen, dass Stundungen unverändert auf der Rechtsgrundlage der Abgabenordnung basieren. Demzufolge beträgt der Zinssatz für Stundungen unverändert = 6 % im Jahr.

7.  Informationspflicht gegenüber den Beitragspflichtigen (§ 6 b Abs. 3 NKAG Neufassung)

Die Neuregelung sieht eine Informationspflicht der Samtgemeinde gegenüber den beitragspflichtigen Grundstückseigentümern in zwei Stufen vor.

a)   In einem ersten Schritt sollen die voraussichtlich Beitragspflichtigen möglichst frühzeitig von der Samtgemeinde über die beabsichtigte Durchführung einer beitragsfähigen Maßnahme an einer Verkehrsanlage unter Beifügung der Planung und über das Verfahren der Beitragserhebung einschließlich in Betracht kommender Billigkeitsmaßnahmen informiert werden.

Seitens der Verwaltung wird zukünftig hierzu eine schriftliche Vorabinformation ergehen. Da entsprechende Straßenbaumaßnahmen in den Haushaltsplan aufgenommen werden müssen, kommt als Zeitpunkt die Rechtswirksamkeit des Haushaltsplanes in Frage.

b)   Im zweiten Schritt soll die Kommune die Beitragspflichtigen spätestens drei Monate vor Beginn der Straßenbaumaßnahme über die vorläufige Aufwandsermittlung und die Höhe der voraussichtlichen Beiträge informieren. Die Samtgemeinde erfüllt diese Vorgabe bereits heute mit der Durchführung von Anliegerversammlungen. In diesen Veranstaltungen wird ausführlich die technische Durchführung der Maßnahme mit Bekanntgabe des Zeitenplanes und die mit der Erhebung eines Straßenausbaubeitrages verbundenen Daten einschließlich der Hinweise auf mögliche Billigkeitsmaßnahmen vorgestellt.

In der ABS muss die vorgenannte Informationspflicht der Samtgemeinde nicht geregelt werden.

Empfehlung der Verwaltung: Keine Aufnahme in die ABS

Zur Wahrung der Übersichtlichkeit ist die Verabschiedung einer Neufassung sinnvoll und aus Sicht der Verwaltung notwendig.

Allgemeine Hinweise zur Rückwirkung der ABS:

Eine rückwirkende Aufhebung der ABS – insbesondere verbunden mit einer Rückzahlung bereits vereinnahmter Beiträge – ist laut Kommunalaufsicht des Landkreises Gifhorn, des Niedersächsischen Innenministeriums und der Kanzlei Appelhagen aus Braunschweig rechtlich unzulässig.

Bei beitragspflichtigen Straßenbaumaßnahmen an öffentlichen Einrichtungen, bei denen eine sachliche Beitragspflicht schon entstanden ist, muss die Beitragserhebung nach altem Recht erfolgen.

Bei Straßenbaumaßnahmen, bei denen die sachliche Beitragspflicht erst nach dem 01.01.2021 entstehen wird, muss die neue Satzungsregelung angewendet werden.

Zu II. Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung

Bei Wegfall der Straßenausbaubeitragssatzung muss die Finanzierung notwendiger Straßenbaumaßnahmen künftig über allgemeine Haushaltsmittel erwirtschaftet werden. Im Einzelnen:

1. Aufnahme von Krediten

Gemäß § 111 Abs. 6 NKomVG dürfen Kommunen Kredite nur dann aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Eine Kreditaufnahme bedarf der Genehmigungspflicht der Aufsichtsbehörde.

Kredite dürfen grundsätzlich zur Finanzierung der im Finanzhaushalt geplanten investiven Straßenbaumaßnahmen aufgenommen werden. Zur Rückzahlung der Darlehen fällt für die Kommune eine Zins- und Tilgungslast an.

Um eine stetige Aufgabenerfüllung der Samtgemeinde zu gewährleisten, muss der im Finanzhaushalt ausgewiesene Saldo zwischen Ein- und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit die Höhe des Zins- und Tilgungsbetrages abdecken.

Dies ist bei der Samtgemeinde Meinersen derzeit nicht der Fall.

 Empfehlung der Verwaltung: Die Aufnahme von Krediten ist kein geeignetes Mittel zur Gegenfinanzierung

2. Erhöhung der Umlagen

 In den Jahren 2018 und 2019 sind rund 114.000 und 96.000 Euro als Beiträge direkt               von Anliegern zur Finanzierung von Straßenausbauten der Samtgemeinde               vereinnahmt worden.               Bei einer nicht vorhandenen bzw. bereits abgeschafften               Satzung wären somit jeweils diese               Beträge als Umlagewirksam über die               Samtgemeindeumlage zu ziehen gewesen. Dies führt               unmittelbar zu einer               entsprechend auf die Mitgliedsgemeinden angepassten Belastung nach               ihrem Anteil               an der Umlage. Von ca. 12.000 Euro für die Gemeinde Hillerse bis zu 44.000 für               die Gemeinde Meinersen. Bei der angespannten Finanzlage der Gemeinden würde               dies zu einer weiteren Verschlechterung führen und wird nicht empfohlen.

 Empfehlung der Verwaltung: Keine Gegenfinanzierung durch eine Erhöhung der Samtgemeindeumlage.

Die vorgeschlagene Änderung der ABS

• u. a. eine Reduzierung des Anteilssatzes (Ziffer I. 1. des Sachverhalts)

bewirken automatisch eine deutliche Reduzierung der Einnahmen. Eine Beispielberechnung der letzten beiden in der Samtgemeinde Meinersen abgerechneten Gemeindeverbindungsstraßen ist als Anlagen 4 und 5 beigefügt.

Die Änderung der Zuschussregelung wird sich aufwandsneutral für den Haushalt auswirken, da der Zuwendungsgeber bei der Bezuschussung von Gemeindeverbindungsstraßen im Außenbereich bereits heute vorschreibt, dass die Zuwendung direkt vom beitragsfähigen Aufwand in Abzug zu bringen ist.

Im Rahmen der Gewährung einer Zuwendung nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz hat der Gesetzgeber auch diese Vorschrift angepasst, so dass die Zuschüsse nicht mehr um die festgesetzten Anliegerbeiträge gekürzt werden müssen.

Der Straßenausbaubeitrag war bisher zwingend innerhalb eines Monats zur Zahlung fällig. Eine mögliche Ratenzahlung sah nach der Abgabenordnung einen festgeschriebenen Zinssatz in Höhe von 6 % im Jahr vor.

Durch die Möglichkeit der Verrentung des Beitrages kann die Fälligkeit bei Vorliegen der Voraussetzungen bis zu 20 Jahren gestreckt werden, was sich selbstverständlich negativ auf die Finanzen der Samtgemeinde auswirken wird. Zudem werden durch den niedrigen Zinssatz (neue Satzung: 1,12%, nach AO: 6 %) insgesamt Zinseinnahmen entfallen.

Aus dieser Argumentation und den teilweise 5-stelligen Beitragssummen lässt sich die Problematik der betroffenen Grundstückseigentümer ableiten. Die Verrentung stellt für die Beitragspflichtigen eine einfache und wirtschaftliche Möglichkeit zur Finanzierung ihrer Beitragspflicht dar. Aus Sicht der Samtgemeinde entsteht dem gegenüber kein wesentlicher Verlust.

Insgesamt muss seitens der Verwaltung allerdings abgewartet werden, in welchem Umfang die Möglichkeit der Verrentung von den Beitragspflichtigen in Anspruch genommen wird.

Fazit:

Für die Samtgemeinde Meinersen ergibt sich ein Beispiel der aufgezeigten Modellrechnung:

- mit der Neufassung der Straßenausbaubeitragssatzung hätten im Jahr 2018 rund

 38.000 € ( im Jahr 2019 32.000€) über eine Samtgemeindeumlage und damit indirekt               über eine Grundsteuererhöhung der Mitgliedsgemeinden finanziert werden müssen

-  bei einer Abschaffung wären dies 114.000 € und 96.000 gewesen.

 Diese finanziellen Größenordnungen verdeutlichen, das eine Absenkung der Beiträge               bereits zu               einer Belastung der Mitgliedsgemeinden führt, die Abschaffung jedoch               gemessen am Finanzvolumen der Samtgemeinde und der Mitgliedsgemeinden               bereits eine relevante Größe erreicht. Damit würde die Erledigung der Aufgabe               Gemeindeverbindungsstraßen für die Samtgemeinde kaum mehr finanzierbar sein.

1 –  Neufassung ABS

2 –  Gesetzestext Änderung NKAG vom 24.10.2019

3 –  Gegenüberstellung ABS 2010 – ABS 2021

4 -   Ausgangsdaten Anteilssatz

5 -   Beispielberechnung Anpassung Anteilssatz